A Polícia ostensiva e as Guardas Municipais e seguranças privadas e uniformizadas.
O Interesse local do Município e a Ordem Pública
Álvaro Lazarini
A Constituição Federal prevê a criação facultativa de Guardas Municipais — não guarda civil, guarda noturna, denominações constitucionalmente desconhecidas — pelos Municípios, destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações “ (Art. 144, 8). Como se vê, não são funções da Polícia Geral ou Polícia de Ordem Pública, feitas de maneira ostensiva.
Entretanto, alguns dirigentes de Guardas Municipais. sob o pretexto de que, como se disse alhures, “há um clamor por maior segurança e que agora o Município, elevado à condição de unidade federativa, pode considerar como de interesse local os assuntos relativos à ordem pública”, vêm agindo de forma superposta às Polícias estaduais, fazendo tanto a prevenção como a repressão imediata de infrações penais.
A respeito da questão interpretativa levantada sobre a expressão “interesse local”, ensina Diógenes Gasparini’ ‘, administrativista em São Paulo, que,
“em lugar da tradicional cláusula do ‘peculiar interesse, configurada nas Constituições anteriores, o constituinte de 1988 preferiu a do interesse local sem, contudo, inovar no conteúdo. A novidade ocorreu tão só na locução. Sendo assim, o interesse local não é outra coisa senão aquele que prepondera, que sobressai quando confrontado com o do Estado—membro ou com o da União”
Os serviços de polícia ostensiva e de preservação) da ordem pública, a toda força, não são predominantemente locais, dado destinarem-se a coibir a violação da ordem jurídica, a defender a incolumidade do Estado e dos indivíduos e a restaurar a normalidade de situações e comportamentos que se opõem a esses valores. De fato, a quebra da ordem jurídica e os atentados Contra o Estado e os indivíduos são comportamentos que repercutem além dos limites do Município, que transcendem suas fronteiras.
Escapam, pois do predominantemente municipal e determinam, em razão disso, outra ordem de competência a cujos integrantes cabem prestá-los.” (grifei).
Clóvis Beznos(102) objetivamente define que “a questão relativa à ordem pública diz respeito ao interesse nacional, não se configurando ipso facto em mero interesse peculiar do Município” . E completa: “ A manutenção da ordem pública, inquestionável, é tarefa cometida aos Estados-membros, aos Territórios e ao Distrito Federal, pelas suas polícias militares”. (grifei)
Michel Temer (103) constituinte de 1988, confirma que “Peculiar interesse significaria interesse predominante, interesse local é expressão) idêntica a peculiar interesse”. (grifos do autor)
Dessa forma, continua Vigoroso) o ensinamento de Hely Lopes Meirelles (104), verbis: “O que define e caracteriza o ‘peculiar interesse’ inserido como dogma constitucional, é a predominância do interesse do Município sobre o estado ou da União”. (grifo do autor)
Fica assim, demonstrado o total descabimento de pretextar-se o “interesse local” para justificar o emprego das guardas municipais na preservação da ordem pública, cujo valor não é de “ peculiar interesse” do Município mas de interesse nacional, conforme remansosa doutrina jurídica nacional e estrangeira.
Impossibilidade de a Guarda Municipal atuar como Polícia de Segurança Pública
Sobre a competência constitucional das Guardas Municipais, o entendimento dos juristas pátrios é cristalino, não pairando dúvidas de que elas não podem ser consideradas polícia municipal e, portanto. Não se destinam prioritariamente à proteção de pessoas, conforme afirmei no Da Segurança Pública na Constituição de 1988. (105)
Dessa posição não diverge José Afonso da Silva(106) , assessor jurídico do Senador Mário Covas, então líder do PMDB, durante os trabalhos constituintes.. Ele, com eLeito, explica que ‘‘Os constituintes recusaram várias propostas no sentido de instituir alguma de polícia municipal. Com isso os Municípios não ficaram com nenhuma específica responsabilidade pela segurança pública… A Constituição apenas lhes reconheceu a faculdade de constituir Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a Lei”.
Ao escrever O Município na Constituição de 1988, José Afonso(107) reafirma que “Enfim, os Municípios poderão constituir Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a Lei (art. 144, 8). É mera faculdade. Não serão obrigados a criar e manter tais guardas… Não é portanto, polícia de segurança pública, mas guardas de bens, serviços e instalações municipais”. (grifei)
Por sua vez, Toshio Mukai(108) confirma que “Portanto, o Município não pode ter guarda que substitua as atribuições da Polícia Militar”.
O corpo técnico- jurídico) da Fundação Prefeito Faria Lima (CEPAM)(109) também manifestou-se a respeito, sustentando que:
“Embora o preceito – Artigo 144 8 da Constituição Federal – lhe confira atribuições policiais restritas , as Guardas Municipais poderão constituir importante instrumento de integração comunitária, pois estão voltados à garantia de interesse especificamente municipais…. Não se confundam, porém, as atribuições da Guarda Municipal com o serviço de segurança prestado pelo Estado através da Polícia Militar. Com efeito, a esta cabem o policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública.” (grifei)
Esclareço que as “atribuições policias restritas “ só podem dizer respeito à Polícia Administrativa Especial, definida por Vedel e Rivero. explicada neste trabalho.
Nessa obra, a Fundação Prefeito Faria Lima, especializada que é em direito municipal, confirmou sua posição a respeito da ilegalidade em destinarem-se as Guardas Municipais ao policiamento da ordem pública, exarada anteriormente nos Pareceres : FPFL N 13818/89, FPFL N 13805/89; FPFL N 13596/89; FPFL N 13227/89; FPFL N 12118/87; FPFL N 11579; FPFL N 10995/84; FPFL N 10601/84; FPFL N 09186/83; FPFL N 09123/83; FPFL N 09007/83; FPFL N 08379/83 E FPFL N 07297/81;e nas Respostas FPFL N 167/89 e FPFL N 109/89.
Aliás, Hely Lopes Meirelles (110) já advertia que “ A Guarda Municipal, ou que nome tenha, é apenas um corpo de vigilantes adestrados e armados para a proteção do patrimônio público e maior segurança dos Municípios, sem qualquer incumbência de manutenção da ordem pública. “ (grifei)
Além disso a Justiça paulista já se manifestou a respeito da questão. A mais alta Carte de Justiça do Estado, em acórdão publicado na Revista dos tribunais, volume 604, página 37, julgando Guardas Municipais de Salto/SP que durante serviço de policiamento feriram a tiros um munícipe, decidiu que aqueles servidores municipais não podiam estar empenhados em atividades policial que, por força da legislação federal, é de exclusiva competência da Polícia Militar. Da mesma forma entendeu o Egrégio Primeiro Tribunal de Alçada civil de São Paulo ao apreciar a apelação Cível n 171270 )RT 433:184).
Mas se pairava qualquer dúvida sobre a incompetência das Guardas Municipais em atuar na preservação da ordem pública, foi ela dirimida pela Comissão de Constituição e Justiça e de Redação da Câmara dos Deputados(111), que por unanimidade declarou inconstitucional o Projeto de Lei n 2669-A/89 do Deputado Gerson Marcondes, que, propondo-se a regulamentar o Artigo 144, 8, da Carta, fixava atuação concorrente dos Municípios, através das Guardas Municipais, para auxiliar na manutenção da ordem pública.
A posição da Câmara não poderia ser diferente, pios na reunião da Comissão de Sistematização que durante os trabalhos constituinte definiu o Capítulo da Segurança Pública, o Deputado Ibsen Pinheiro (112) foi claro ao explicar as funções das Guardas Municipais, dizendo:
“Nosso sistema de segurança está definido exaustivamente no texto que temos aprovado esta tarde, As Guardas Municipais têm outra função, de colaboração para a ordem dos serviços municipais…. Jamais poderão ser confundidas, eventualmente, num texto constitucional estadual como integrantes do sistema de segurança, que, no plano da União, estão definidas claramente.”
Está evidente que as Guardas Municipais, ao agirem como polícia de ordem pública, fazem-no ao arrepio da Constituição e das Leis, sujeitando-se os mandantes e executores à responsabilidades penal, civil e administrativa, agentes públicos que são, cabendo às autoridades e às pessoas atingidas pelos atos ilegais providenciar para tanto, fazendo manifestar-se o Poder Judiciário quer sobre o exercício irregular da atividade policial, quer sobre os atos normativos municipais que eventualmente o estejam “amparando”, evitando-se o conflito e a superposição de funções públicas tão graves como estas.
Lembre-se, com Caio Tácito (113), que “a primeira condição de legalidade é a competência do agente. Não há em direito administrativo, competência geral ou universal: a Lei preceitua, em relação a cada função pública, a forma e o momento do exercício das atribuições do cargo. Não é competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma de direito. A competência é, sempre, um elemento vinculado, objetivamente fixado pelo legislador.”
Inviabilidade da Municipalização da Polícia
Os argumentos em defesa das Guardas Municipais atuando como polícia de ordem pública, para auxiliar na segurança pública, trazem implicitamente a idéia de municipalização da Polícia, que , segundo José Afonso da Silva, e eu confirmo, foi rejeitada pela Assembléia Nacional Constituinte. Assim, sob o aspecto legal não há muito o que discutir, diante da clareza da norma constitucional.
Mas existem as convicções de ordem prática, também merecedoras de atenção. Por isso creio ser interessante abordá-las. Inicialmente alerto que o uso político-partidário vem exacerbando o municipalismo, ameaçando desmontar estruturas da União e dos Estados, com resultados duvidosos, quando não danosos em termos de eficiência, lembro que a segurança pública é área extremamente sensível, não sendo recomendável fazerem-se nela experiências extravagantes.
O Brasil reconhecidamente é um país pobre, por isso entendo que os recursos públicos devem ser, prioritariamente, canalizados para a área social, mormente no emprego, transporte, saneamento básico, moradia, saúde e educação, onde têm origem os fatores geradores da insegurança pública, conforme alinhei. Ali se localizam os maiores clamores da população, e por via de consequência o interesse maior dos Municípios, aliás com a determinação constitucional do artigo 30, que é bem clara. A destinação de verbas municipais para o trabalho de polícia em superposição com o estado e a União – e fazer polícia custa muito caro – pode ser considerada um erro grave de polícia administrativa, pois a prioridade dos Municípios, evidentemente, não é esta.
È preciso considerar também que, no brasil, a segurança pública é, historicamente, atribuição dos estados que possuem grandes, caras e sólidas estruturas de ensino, comunicações, armamentos, instalações, tecnologia, etc. para manter suas Polícias, configurando um desperdício para os Municípios a Constituição em duplicata dessas estruturas.
Em nosso País, por afinidade com o modelo europeu-latino, até porque toda nossa tradição jurídica é latina – e não há como esquecer-se disso -, a Polícia evoluiu calcada na hierarquia e disciplina militares e com extensas áreas geográficas de atuação, atravessando séculos e até incorporando algumas polícias municipais que surgiram. Em vários casos, porque se desviaram das suas finalidades, tornando-se autênticas guardas pretorianas, colocando-se como força a serviço de políticos locais, situação que a vida em pequena comunidade propicia e contra a qual é necessário acautelar-se.
Por vezes, ouço elogios ao modelo de polícia norte-americana, que nada tem de comum conosco, pois lá a história foi diversa da do Brasil e, como não poderia deixar de ser, seguiu a tradição jurídica anglo-saxônica de seus colonizadores.
Lembro que os Estados Unidos da América possuem inclusive poder judiciário municipal, e nesse ponto saliento que a necessidade existencial de uma Polícia está, sempre, vinculada a um órgão jurisdicional, instruindo-o na mesma esfera de poder. Para atender a esse pressuposto teríamos de criar poder judiciário e Ministério Público municipais, proposições também derrotada durante os recentes trabalhos constituintes. Mas os próprios norte-americanos estão revendo seu modelo policial e criando polícias estaduais com maior área de competência. Aliás, já somam sessenta e quatro as Polícias de âmbito estadual, distribuídas por quarenta e nove unidades que formam os Estados Unidos da América(114), pois as técnicas criminosas evoluem com os meios de transporte e comunicação. A prática delitiva torna-se cada vez mais dinâmica e transcendente dos limites municipais. Para acompanhar esta realidade impõe-se às Polícias o aumento da sua área de atuação, que é o contrário da tendência municipalista.
Nota-se que, na Europa, onde as Polícias são nacionais, portanto abrangentes e homogêneas, o combate à criminalidade é considerado eficiente, superando inclusive os norte-americanos, reconhecidamente portadores de um aparato tecnológico melhor. Saliento que os países europeus têm aproximadamente as dimensões dos Estados brasiLeiros, representando outro fator de semelhança.
Demonstrando a inconsitucionalidade, ilegalidade e inconveniência de uma polícia municipal, cumpre agora analisar o papel constitucional das Guardas Municipais.
Utilidade da Guarda Municipal agindo constitucionalmente
A Guarda Municipal, se for criada, será órgão da administração municipal e, assim, sujeita ao princípio da legalidade, hoje inserido no artigo 37, caput, da Constituição da República, cabendo lembrar que, na lição de Hely Lopes Meirelles(115) , a eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da Lei, pois, na Administração Pública, não há liberdade nem vontade pessoal, só lhe sendo permitido fazer aquilo que a Lei autorizar, razão de não se poder descumprir os seus preceitos, geralmente de ordem pública, e isso, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatários, uma vez que contém verdadeiros poderes-deveres, irrelegáveis pelos agentes públicos.
Na hipótese, a Lei Maior, que é a Constituição da Republica, no seu artigo 144, 8, prescreveu que “Os Municípios poderão constituir Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a Lei”, evidenciado-se que a norma constitucional não se refere a todos os bens municipais elencados no artigo 66 do Código Civil, sob pena de vir a Guarda Municipal a ser criada a competir com a Polícia Militar, como, por exemplo, ao pretender-se que ela se destine à proteção de estradas municipais, bem como das ruas e praças, hipótese de bens públicos municipais de uso comum do povo, contemplada no artigo 66, I, do Código Civil. Restaria, pois, ao Município destinar a sua Guarda Municipal À proteção dos seus bens de uso especial e dominicais, hipóteses previstas no mesmo artigo 66, II e III, do Código Civil.
Vê-se, de plano, que as Guardas Municipais, sem extrapolar a determinação constitucional, podem ser úteis à coletividade, protegendo as escolas, os hospitais, prontos-socorros, centros de saúde, parques, creches, centros educacionais, mercados, monumentos, prédios públicos em geral, cemitérios, enfim toda a infra-estrutura municipal que vem sendo atacada diuturnamente por atos de vandalismo.
Vale também lembrar aqui a lição de Pedro Luiz Carvalho de Campos Vergueiro (116) , ao afirmar que:
“Assim, tais vigilantes do patrimônio municipal, quando no exercício de suas funções, estarão – mediatamente de fato e não por força de obrigação legal, sem ser atividade inerente a suas atribuições – dando, como qualquer cidadão, proteção aos munícipes. A sua mera presença nos locais designados, junto a logradouros públicos ou próprios municipais, prestar-se-á como força psicológica em prol da ordem, beneficiando, assim, de forma indireta, os munícipes. Ou seja, essa vigilância do patrimônio municipal, por via de consequência, implicará proteção para os munícipes: aquela como atribuição decorrente da norma jurídica, a essa como um plus empírio resultante daquela” (grifei).
Necessidade de Lei Federal para Regulamentar a competência Constitucional da Guarda Municipal
Está evidenciado o que as Guardas Municipais devem e podem fazer. Agora, o que não pode é o patrulhamento das ruas, a realização de barreiras, a identificação de transeuntes, como vem acontecendo em alguns Municípios, pois para isso as Guardas Municipais não têm poder de polícia. E nem pode a Lei municipal concedê-lo invocando o princípio da autonomia legislativa, pois trata-se de matéria cuja competência está rigidamente fixada pela Constituição e sua regulamentação só pode ser feita por Lei Federal. As teses em contrário tornaram-se obsoletas em face do previsto no artigo 147 da Constituição do Estado de São Paulo, que assim expressamente determinou. Ademais, o próprio Ministério da Justiça(117) também se manifestou nesse sentido ao fixar a necessidade de Lei ordinária federal para tratar do artigo 144, 8, Esclareço que a Lei municipal poderá constituir e regulamentar as Guardas Municipais, porém em matérias de atribuições terá de limitar-se ao texto constitucional e à correspondente Lei Federal.
A propósito, Pontes de Miranda(118) , nosso constitucionalista maior deixou patente que “são inconstitucionais e suscetíveis de serem tratadas como forças ilegais todas as organizações policiais, mesmo estaduais, que não se fundaram em Lei Federal.”
Vinculação entre Polícia Militar, Guarda Municipal e Segurança privada
Outro aspecto da intrincada questão ora estudada é a similaridade existente entre a Polícia Militar, as Guardas Municipais e até as empresas de segurança privada uniformizadas, cujo traço comum é a ostensividade. Assim, embora a Guarda Municipal e a segurança privada não sejam polícia de ordem pública, seus afazeres inserem-se no universo da segurança ostensiva, como expliquei.
Há, portanto, uma ligação entre elas e a Polícia Militar, conforme reconhece a Fundação Prefeito Faria Lima (119), ao afirmar que “as atribuições e serviços que tocarão às Guardas Municipais estarão mais próximos daqueles atribuídos à Polícia Militar, não se aproximando, por seguinte, dos que são da responsabilidade da Polícia Civil”.
Clovis Beznos (120) , a propósito afirma que “emerge claramente a necessária vinculação da Guarda Municipal à polícia do Estado, no que tange à atividade de colaboração na segurança pública, e isso não só pelo fato da competência exclusiva das Polícias Estaduais, quanto à manutenção da ordem pública….”
Vinculação mediante convênio – Impossibilidade de Transferência de competência prevista constitucionalmente
É então recomendável a vinculação entre as Polícias Militares e as Guardas Municipais, podendo ser feita mediante convênio entre Estado e Município que permita o adestramento e a orientação das guardas no exercício de suas funções, Mas alerto que tal convênio não pode transferir atribuição da Polícia Militar para a Guarda Municipal, tanto pela disposição constitucional (artigo 144, 5 da Constituição Federal) quanto pela legislação infra-constitucional (Decreto-Lei n 667, artigo 3, “a”; e mais precisamente o Decreto Federal n 88.777, cujo artigo 3, alíneas “a” , “b” e “c”, do Decreto-Lei n 2.010, de 12 de janeiro de 1983, e na forma deste Regulamento, é intransferível, não podendo ser delegada ou objeto de acordo ou convênio, certo que no
“Interesse da Segurança Interna e da manutenção da ordem pública, as Polícias Militares zelarão e providenciarão no sentido de que guardas ou vigilantes municipais, guardas ou serviços de segurança particulares e outras organizações similares, exceto aqueles definidos na Lei n 7.102, de 20 de junho de 1983, e em sua regulamentação, executem seus serviços atendidas as prescrições deste artigo (artigo 45, 1). Se assim convier à Administração das Unidades Federativas e dos respectivos Municípios, as Polícias Militares poderão colaborar no preparo dos integrantes das organizações de que trata o parágrafo anterior e coordenar as atividades do policiamento ostensivo com as atividades daquelas organizações (art. 45,2).” (grifei)